專家解讀 | 提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵舉措

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》），對構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，實(shí)施分區(qū)域精準(zhǔn)管控作出明確部署，是進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系、優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵舉措。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃關(guān)系密切，在基礎(chǔ)底圖、生態(tài)保護(hù)紅線、法定保護(hù)區(qū)域等方面保持一致，但同時又在管理對象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異，因此《意見》提出，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制、單元劃定、信息共享、更新調(diào)整等過程中，與國土空間規(guī)劃做好充分銜接，協(xié)同發(fā)力，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)持續(xù)協(xié)同推動國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化。

一、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃關(guān)系密切

國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局的重要手段?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》，把“優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局”作為“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的首要任務(wù)，提出健全主體功能區(qū)制度，完善國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局。同時也提出“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”，是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局的重要手段。

國土空間規(guī)劃需要從空間布局上明確農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)開發(fā)保護(hù)格局以及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。而生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控需要劃定生態(tài)環(huán)境管控單元，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線底線要求，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭預(yù)防體系的重要環(huán)節(jié)。國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控都是生態(tài)文明制度體系重要組成部分，在各自領(lǐng)域，堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)思維，落實(shí)國家生態(tài)安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強(qiáng)化空間分區(qū)管理，實(shí)施系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃保持充分銜接。二者在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底圖方面保持一致，包括底圖坐標(biāo)系、行政區(qū)劃、山體河流水系、自然資源要素、生態(tài)環(huán)境狀況、各類依法設(shè)立的保護(hù)區(qū)及管控區(qū)邊界范圍等，充分銜接，保持一致，在一張底圖上制定分區(qū)管控方案。在生態(tài)保護(hù)紅線方面，統(tǒng)一劃定并嚴(yán)守一條生態(tài)保護(hù)紅線。在涉及耕地保護(hù)、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間范圍，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控充分銜接國土空間規(guī)劃的要求。

二、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃存在明顯差異

在制度定位和目標(biāo)上，《意見》提出，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。同時，提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用。國土空間規(guī)劃側(cè)重土地用途管制，旨在明確一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上的安排，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聚焦空間上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等環(huán)境行為的分區(qū)管理，旨在明確各流域、各區(qū)域、各單元生態(tài)環(huán)境管理要求，完善生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系鏈條，二者協(xié)同發(fā)力，有利于推動形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

在管控對象和模式上，《意見》提出，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動。國土空間規(guī)劃管控對象是土地用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則圍繞區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)功能提升目標(biāo)，針對影響生態(tài)和排放污染的行為，聚焦好（優(yōu)先保護(hù)）壞（重點(diǎn)管控）兩頭，進(jìn)行預(yù)防性和控制性管控，把該保護(hù)的區(qū)域科學(xué)地劃出來，守牢自然生態(tài)安全邊界，把發(fā)展同保護(hù)矛盾突出的區(qū)域識別出來，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，從而實(shí)現(xiàn)對各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)行為的規(guī)范和引導(dǎo)。

在空間單元和尺度上，《意見》提出，基于生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、功能、質(zhì)量等區(qū)域特征，通過環(huán)境評價，在各生態(tài)環(huán)境要素管理分區(qū)的基礎(chǔ)上劃定優(yōu)先、重點(diǎn)、一般3類管控單元。生態(tài)環(huán)境管控單元以環(huán)境屬性為基礎(chǔ)（如大氣基于公里網(wǎng)格的控制單元，水環(huán)境基于流域控制單元等），充分體現(xiàn)了污染物傳輸流動性、管理需求與管理基礎(chǔ)，宜粗則粗、宜細(xì)則細(xì)。目前全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，各管控單元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以較好地支撐生態(tài)環(huán)境差異化、精細(xì)化管理的需求。國土空間規(guī)劃分區(qū)尺度通過規(guī)劃體系逐級細(xì)化，最終落到地塊和宗地，管控尺度在畝和公頃尺度，遠(yuǎn)小于生態(tài)環(huán)境管控單元。

三、充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管制，提升生態(tài)環(huán)境治理效能

下一步，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實(shí)施過程中，要落實(shí)《意見》相關(guān)要求，按照“充分銜接、各有側(cè)重、協(xié)同發(fā)力、分步推進(jìn)”的思路，持續(xù)探索完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的制度銜接路徑，提升生態(tài)環(huán)境治理效能。

深化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度銜接。落實(shí)長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，指導(dǎo)各地在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規(guī)劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)制修訂，生態(tài)環(huán)境部門會同自然資源部門，在雙方管理制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中深化細(xì)化銜接要求，共同做好相關(guān)研究及試點(diǎn)先行等工作，積累經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制，形成政策合力。

推動共享共用，加強(qiáng)成果銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定過程中，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分區(qū)方案與國土空間規(guī)劃分區(qū)、管控要求與用途管制的銜接，與國土空間規(guī)劃采用統(tǒng)一的國家基礎(chǔ)地理信息地圖，共享一套生態(tài)保護(hù)紅線成果。建立常態(tài)化的成果共享機(jī)制，暢通平臺互聯(lián)互通渠道，保障相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的及時獲取，提高銜接工作準(zhǔn)確性和時效性。在分區(qū)管控方案動態(tài)更新和定期調(diào)整工作中，做好與“三區(qū)三線”成果的動態(tài)銜接。

做好政策協(xié)同，加強(qiáng)應(yīng)用銜接。建立協(xié)同聯(lián)動工作機(jī)制，依托各級數(shù)字化平臺，以協(xié)同支撐重大戰(zhàn)略制定、重大政策制定、重大規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目落地為重點(diǎn)方向，通過設(shè)立平臺并聯(lián)審批接口、相互開放使用權(quán)限、共用智能分析應(yīng)用模塊功能等方式，構(gòu)建便利化工作條件，針對不同區(qū)域開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動特點(diǎn)，聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，實(shí)施分單元差異化生態(tài)環(huán)境管理，推動制度實(shí)施層面的有效聯(lián)動，促進(jìn)協(xié)同發(fā)力。

夯實(shí)工作基礎(chǔ)，加強(qiáng)工作保障。加強(qiáng)組織保障和能力建設(shè)，充分利用相關(guān)技術(shù)交流平臺，加強(qiáng)交流研討，圍繞兩項(xiàng)制度理論、技術(shù)、管理、應(yīng)用等方面銜接，開展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強(qiáng)對基層工作的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提升基層管理機(jī)構(gòu)技術(shù)能力，規(guī)范各地銜接工作。